以票管税，是从掌握销售额入手，了解企业生产经营概况，从而保证税收应收尽收，逐步走向依法治税目标的一种征管模式。目前，不法分子利用发票管理混乱之机偷逃大量税收，侵蚀着国家健康的经济肌体，已经达到非痛下针砭彻底整顿不可的地步。几年来发票清理整顿为何威力不显，效果不著，寻根探源，不仅有纳税人的原因，还有税务执法管理甚至税收制度上的原因。
发票管理现状分析
从增值税制度本身看，我国对小规模纳税人征收率的设计偏高。实践证明，高税负刺激了人们的偷税欲望。就商业部门来说，1993年5月前征收3%的营业税，1993年5月国务院调整为 5%，1994年税改规定征收率达到6%。不到两年的时间，税率（征收率）提高一倍。与有关发展中国家和地区相比，我国对小规模纳税人征收率的设计也偏高。再者，我国商业近年来已进入卖方市场，国内价格大战硝烟不绝，竞争相当激烈，毛利率大幅下降，有些本大利薄行业的毛利率甚至低于征税率，这进一步刺激了人们的偷税意识;而纳税人往往通过不开具发票，牺牲国家利益来达到竞销的目的。国务院从1998年7月起调低商业小规模纳税人的征收率至4%后，这种情况从一定程度上得到缓解。
从发票的管理上看，基于没有一个有效的反馈机制，违章处理不及时，以致普通发票使用十分混乱等诸多原因，税务机关对发票管理偏严，对领购发票的业户有所选择，同时，实行的所谓发票和核定定额“双轨制”征收方式，从某种角度来说默认不开具发票销售行为的合法性，在一定程度上纵容了这种行为的漫延。另外，由于税务机构分设，非增值税领域如建筑安装、交通运输、餐饮娱乐等行业由地税部门管理，国税部门鞭长莫及。如建筑安装行业是工业建材的终结环节，其交纳增值税的建筑安装材料在工程造价中占绝大比重，而税务管辖权的划分使之成为不规范发票偷逃大量增值税收的“防空洞”。
从发票的使用情况来看，普通发票的取得者有三类:消费者，非生产经营部门如党政机关、事业单位、社会团体等，下一流转环节经营者。第三类还可分为增值税小规模纳税人和非增值税纳税人。目前，大部分的消费者没有索取发票的习惯，而一般纳税人和小规模纳税人之间，小规模纳税人相互之间在销售和购进货物时，不开具发票，主要以购销货清单或合同为结算依据。
突破传统观念 拓展管理新路
根据《中华人民共和国发票管理办法》第三条规定，发票是指购销双方在购销商品、提供或接受服务以及从事其它经营活动时所开具、取得的收付款凭证。从这个概念上看，对于税务管理来说，它是应税行为的书面证明。纳税人只要按其开具、取得的收付款凭证核算应税收入，不偷漏国家税收，即为合法、有效的入账凭证，而不论收付款凭证是否由税务机关监制。所以，上述购销货清单其实具有发票的特征。另外，商业零售部门收银小票，加油站的加油单也是实质意义上的发票。
为此，我们应从突破发票即税务监制发票的传统观念入手，改革发票管理方式，积极探索有益税收征管，促进收入稳步增长的途径。
一、一般发票管理
（1）改进发售方式，保证发票供应
这是实行以票管理的最基础工作，可视纳税户对发票的需求情况配备适量的发票管理员，划分发售路段，探讨建立计算机售票方式，提高工作效率，保证发票及时充足供应。
（2）选择利于管理的控制环节
对于使用税控收银机的商业零售企业和配备税控加油机的加油站，视收银票和加油单为发票，允许使用税务机关监制的销售清单作为报销附件，不再另外提供普通发票。对于其它企业则强制购买发票，以发票开具面额作为计税依据，取消核定定额征收方式，彻底禁止非法收款收据的使用。
（3）建立健全发票开具的反馈制度。
这是加强发票使用情况监控，制止发票违章行为的有效途径。目前重点在于提高广大消费者的自觉索取发票、保护自身合法经济利益的意识。税务机关可以大张旗鼓地展开索取发票的宣传，同时采取多种反馈措施，如提高举报奖金，发票号码抽奖等，取得广大群众的配合。另外，可以进一步研制发票查核软件，要求企业报送每月取得的发票情况，录入电脑核对，从根本上掌握纳税人的发票开具情况。
（4）强化日常发票违章处罚制度。
严管重罚是保障以票管税顺利实施的必要手段，对发票开具违章行为，税务机关应予及时严肃处理，将业户的侥幸心理消灭于萌芽阶段。对不按财务规定报销不规范发票的企业，与违章开具发票企业同样处理。除补税外，处罚视发票面额而异，以使企业有切肤之痛为宜。
（5）实施步骤
以票管税是个很艰巨的工程，不可能一蹴而就，面面俱到。宜从大处入手，先行解决比较突出的问题。在商业零售发票需求量较大的大中商场和加油站先行试点，强制使用税控收银机和税控加油机，减少商业零售发票的供应和查核工作量。查核从本地发票抓起，适度进行异地发票外调核对。
二、进入增值税抵扣的普通发票管理
（1）运输发票。运输发票属地税管理，进入增值税抵扣有两个缺陷，一是税率不一，运输发票交纳3%营业税，而增值税率为17%，无法实现同率抵扣;二是开票难以控制，尤其是承运者为个体户开具的或由地税部门代开的发票，由于实际业务无法掌握，人为虚开发票普遍存在且较严重，故真实性不受国税部门信任。
运费进项如果以已纳3%营业税抵扣，则相应的运费转化同样的销售额要交纳17%的增值税，商家由此蒙受14%的损失，这可能是税务部门为减少商家损失而确定扣除率的原因。至于扣除率如何确定为10%或7%，外界不得而知。但商家并未理解此一做法的用意，短视地认为以缴纳3%的营业税即可抵扣除10%-7%，其中差额有利可图，导致虚抬运费或虚开运费发票的现象逾演逾烈。因而，只要截断这一诱因，问题就可迎刃而解。目前，交通运输行业改征增值税困难重重，笔者认为，以运费已交纳的地方税收为抵扣依据或取消运费抵扣则是解决这一制度缺陷的途径。
（2）收购发票。收购发票的使用者有粮食商业部门，以初级农产品为加工原料的企业，废旧物资再利用者（一般是以废旧物资为原料的铸造加工企业）。从业务看，以大批量收购为主，跨地区收购现象普遍存在，但农民自产量不大或废旧物资出售者量少，则由收购中间商集中经营。在发票的使用上，则集中于纳税人自行开具这一症结上，同运输发票相似，税务机关存在欲予之而不舍的心态，由此设立层层限制，如要求到外地收购需当地税务机关开具发票，发票上要有出售者的亲笔签名并附身份证件等等，从细节上苛求纳税人，一方面出售者因销量少，手续麻烦不愿出售，一方面收购发票手续难全不予抵扣则使厂家蒙受损失，经营步履维艰。因而，这些措施均是舍本求末的办法，管理难以奏效。
对这个问题，我们设想彻底抛弃收购发票作为唯一抵扣依据的地位来解决。以生产成本的有关指标为依据测算产出率，测算废旧物资在成品中的比重，由此确定产品销售成本应分摊的进项税额。进而在这类企业实行购进扣税法和销售实耗法相结合的账务处理方法，增设待抵扣税金科目。对未出售产品相应进项税额暂不予抵扣。收购发票作为重要参考凭证入账，不取得发票仍不得作为待抵扣进项税额。
发票的管理综合性强，某个环节弱化即对整个以票管税构成莫大的威胁，因此不能厚此失彼。以票管税是征收方式上的重大转变，由此税务机关应对管理人员作相应的岗位配置，以集中力量，保证重点，并学习借鉴国外税务机关的成功经验，丰富我们的管理措施，不断探索新的路子，取得这项改革的最终突破。
